Caderno n.º 1 — A Estoril Sol na Encruzilhada
Capítulo V
O preço da exclusividade num mercado que deixou de ser exclusivo
O modelo português de concessões de casinos foi construído sobre uma relação entre direitos de exploração protegidos e contrapartidas públicas. Durante décadas, a limitação da oferta e a proteção territorial conferiram um valor económico particular às concessões atribuídas pelo Estado.
A exclusividade jurídica permanece. O mercado, porém, transformou-se.
Os jogos sociais, as apostas desportivas e, sobretudo, o jogo online permitem hoje que outras ofertas disputem a atenção, o tempo e o rendimento disponível do jogador sem necessitarem de se instalar dentro das zonas concessionadas.
No quinto capítulo de A Estoril Sol na Encruzilhada, não perguntamos se os casinos portugueses pagam demasiado ou demasiado pouco.
Procuramos responder a uma questão anterior:
qual é hoje o valor económico efetivo da exclusividade concedida pelo Estado — e continua a existir proporcionalidade entre esse valor e as contrapartidas que lhe estão associadas?
Durante grande parte da história moderna dos casinos portugueses, a relação entre o Estado e os concessionários assentou num equilíbrio relativamente fácil de compreender. A exploração dos jogos de fortuna ou azar não funcionava como uma atividade económica aberta à livre instalação de operadores. O Estado delimitava zonas de jogo, atribuía direitos de exploração através de concessões e submetia os respetivos titulares a um conjunto de obrigações financeiras, operacionais e contratuais que acompanhavam esses direitos.
Este modelo não deve ser analisado apenas através da fiscalidade. Uma concessão representava o acesso a uma atividade fortemente limitada pelo Estado e, simultaneamente, a uma posição territorial protegida. O concessionário assumia encargos específicos, mas recebia em contrapartida um direito económico cujo valor resultava, em parte, da impossibilidade de outros operadores instalarem livremente uma oferta equivalente na mesma zona.
Durante décadas, as duas dimensões permaneceram estreitamente relacionadas. As contrapartidas exigidas aos concessionários correspondiam a um mercado onde a escassez da oferta legal e a necessidade de deslocação física conferiam particular valor económico à exploração territorial.
A questão que hoje se coloca não resulta do desaparecimento desse modelo jurídico. As concessões continuam a existir e a limitar a instalação de casinos concorrentes. Resulta de uma transformação mais subtil: o mercado em que essa exclusividade produz os seus efeitos já não é o mesmo mercado em que ela adquiriu originalmente o seu valor económico.
O que o Estado concedia e aquilo que recebia em troca
Uma concessão de jogo não equivale a uma simples autorização para exercer uma atividade comercial. O Estado não se limita a permitir que determinada empresa explore jogos de fortuna ou azar. Define as condições em que essa exploração pode ocorrer, delimita territorialmente determinados direitos e estabelece obrigações específicas para os concessionários.
Essas obrigações assumiram historicamente diferentes formas. Para além da tributação diretamente associada ao jogo, o modelo português incorporou compromissos relacionados com investimentos, funcionamento dos estabelecimentos, promoção turística e outras contrapartidas decorrentes da própria exploração das zonas de jogo.
Esta arquitetura explica por que razão a fiscalidade dos casinos não pode ser avaliada isoladamente nem comparada mecanicamente com a tributação aplicável a outras atividades. O concessionário não suporta apenas uma taxa; participa num contrato económico mais amplo em que direitos e obrigações foram construídos conjuntamente.
A pergunta relevante deve, portanto, preceder qualquer discussão sobre a dimensão da carga fiscal: qual é o valor económico do direito que está a ser concedido?
Num mercado em que apenas um número limitado de estabelecimentos podia oferecer legalmente determinados jogos e em que o consumidor precisava de se deslocar fisicamente até eles, uma concessão territorial possuía um valor particularmente significativo. A proteção contra a instalação de concorrentes equivalentes criava condições para concentrar procura e permitia que os casinos funcionassem num ambiente muito diferente daquele que caracteriza a generalidade das atividades económicas.
As contrapartidas impostas aos concessionários devem ser compreendidas dentro dessa realidade histórica. Não eram apenas um custo adicional aplicado a empresas do setor do jogo. Faziam parte do equilíbrio económico através do qual o Estado atribuía um direito escasso e procurava obter uma contrapartida correspondente ao valor desse direito.
É precisamente esta relação que a transformação do mercado obriga agora a revisitar.
A exclusividade permanece, mas o mercado à sua volta mudou
Os casinos portugueses continuam a beneficiar de proteção territorial. Um operador não pode decidir instalar livremente um novo casino junto ao Casino Estoril ou ao Casino de Lisboa e começar a explorar os mesmos jogos apenas porque identifica uma oportunidade comercial.
A concessão mantém, portanto, um conteúdo económico real. Ignorá-lo conduziria a uma análise tão incompleta como considerar que nada se alterou desde a época em que o modelo foi concebido.
O que mudou foi o conjunto de alternativas colocadas à disposição do consumidor.
A progressiva expansão dos jogos sociais do Estado aumentou a presença quotidiana da oferta de jogo. Posteriormente, a regulamentação do jogo online criou um mercado no qual vários operadores podem chegar legalmente ao jogador sem necessitarem de instalar qualquer estabelecimento na zona concessionada. As apostas desportivas e outras formas de jogo remoto ampliaram ainda mais essa disponibilidade.
Nenhuma destas transformações anulou juridicamente a concessão territorial. Contudo, modificaram as condições económicas em que essa concessão opera.
Um jogador localizado no Estoril continua a não poder escolher entre vários casinos territoriais instalados livremente na mesma zona. Pode, porém, escolher entre diversas formas legais de jogo que não dependem da deslocação ao casino. A proteção territorial continua a impedir determinada forma de concorrência, mas já não consegue impedir que outras ofertas disputem uma parte do mesmo rendimento disponível, do mesmo tempo de lazer e da mesma atenção.
É neste ponto que se torna útil distinguir exclusividade jurídica de exclusividade económica.
A primeira resulta da lei e do contrato de concessão. A segunda depende do mercado e da existência efetiva de alternativas para o consumidor. Uma pode permanecer praticamente intacta enquanto a outra se transforma de forma significativa.
Esta distinção não demonstra, por si só, que as contrapartidas atualmente exigidas aos casinos sejam excessivas. Demonstra algo anterior e mais importante: o valor económico da exclusividade não pode ser presumido apenas porque a exclusividade jurídica continua a existir.
Concorrer não exige oferecer exatamente o mesmo produto
Poder-se-ia argumentar que uma raspadinha, uma aposta desportiva online e uma noite num casino são experiências suficientemente diferentes para não constituírem verdadeiros concorrentes. Em muitos aspetos, isso é correto. Os produtos não são equivalentes, as motivações dos jogadores variam e os contextos de consumo podem ser profundamente distintos.
Uma visita ao Casino Estoril pode integrar restauração, espetáculo, convívio e jogo presencial. A compra de uma raspadinha corresponde a uma experiência completamente diferente. O jogo através de um telemóvel possui ainda outras características de disponibilidade, frequência e conveniência.
Mas a concorrência económica não exige identidade entre produtos.
Um consumidor dispõe de recursos limitados. Quando diferentes formas de entretenimento e de jogo procuram captar uma parcela desses recursos, existe algum grau de concorrência mesmo que a experiência oferecida não seja a mesma. Essa relação torna-se particularmente relevante num setor em que o tempo, a atenção e o rendimento disponível constituem elementos essenciais da decisão de consumo.
O casino territorial passou, assim, a enfrentar uma realidade que o perímetro geográfico da concessão não consegue conter. A concorrência pode chegar ao jogador sem instalar um único metro quadrado de infraestrutura dentro da zona protegida.
Esta alteração não torna a concessão irrelevante. Obriga, porém, a avaliar de forma mais rigorosa aquilo que a proteção territorial continua efetivamente a proporcionar ao concessionário.
O valor económico da concessão não é necessariamente constante
Chegamos, deste modo, à questão central do capítulo.
Se as contrapartidas exigidas aos concessionários foram construídas dentro de um determinado equilíbrio entre direitos atribuídos e valor económico desses direitos, uma transformação estrutural do mercado pode alterar esse equilíbrio mesmo quando o enquadramento jurídico permanece formalmente semelhante.
Isso não significa que a consequência necessária seja uma redução da tributação. Uma conclusão dessa natureza exigiria informação muito mais detalhada sobre o valor das concessões, as margens dos operadores, os encargos efetivamente suportados, os investimentos realizados, os compromissos contratuais e os objetivos que o Estado pretende prosseguir através do modelo.
Significa, antes, que a proporcionalidade das contrapartidas deve poder ser interrogada à luz das condições atuais e não apenas da lógica histórica que esteve na sua origem.
Este ponto é particularmente importante porque permite separar duas discussões que frequentemente se confundem. Uma coisa é defender os interesses económicos de um concessionário. Outra, bastante diferente, é perguntar se os instrumentos utilizados pelo Estado continuam ajustados à realidade que pretendem regular.
Uma política pública não perde coerência por rever os seus instrumentos quando o mercado se transforma. Pelo contrário, a capacidade de adaptação pode ser necessária precisamente para preservar os objetivos que justificaram esses instrumentos.
A estabilidade das regras possui valor económico e institucional, sobretudo em atividades dependentes de investimentos de longo prazo. Mas essa estabilidade não exige que a arquitetura económica permaneça indiferente a transformações estruturais do mercado.
É neste equilíbrio entre previsibilidade e adaptação que a discussão sobre a fiscalidade dos casinos ganha verdadeiro interesse.
Fiscalidade e regulação fazem parte do mesmo problema
O Estado não observa o jogo exclusivamente como fonte de receita. A atividade envolve riscos que justificam regulação específica, mecanismos de proteção dos jogadores, prevenção do branqueamento de capitais, controlo da integridade das operações e fiscalização permanente dos operadores.
Ao mesmo tempo, o jogo gera receitas públicas significativas. Esta dupla condição introduz uma tensão que não deve ser ignorada. O Estado tem interesse na sustentabilidade do mercado regulado e beneficia financeiramente da atividade que simultaneamente deve limitar, supervisionar e enquadrar em função do interesse público.
Não existe necessariamente contradição entre estas funções. O problema surge se a dimensão financeira começar a condicionar excessivamente a forma como são avaliados os restantes objetivos da política do jogo.
Um regime fiscal não é neutro relativamente ao comportamento do mercado. Pode influenciar decisões de investimento, estrutura de custos, capacidade concorrencial, oferta de produtos e estratégia empresarial. Por essa razão, a fiscalidade deve ser observada como parte do próprio desenho regulatório e não apenas como instrumento de arrecadação de receita.
Da mesma forma, a sustentabilidade dos operadores não pode ser considerada um objetivo absoluto. O Estado não tem de garantir a rentabilidade de empresas privadas nem proteger modelos de negócio que deixaram de responder adequadamente ao mercado. A concorrência implica precisamente que as empresas suportem as consequências das suas decisões e da sua capacidade de adaptação.
Mas existe uma diferença entre proteger um operador da concorrência e assegurar que o enquadramento regulatório não cria desequilíbrios que comprometam os próprios objetivos públicos associados ao mercado legal.
É nessa diferença que deve ser colocada a discussão.
Quando a sustentabilidade privada também possui uma dimensão pública
Os casinos territoriais não produzem apenas receita de jogo e receita fiscal. Mantêm grandes infraestruturas, empregam trabalhadores, contratam fornecedores, desenvolvem atividades de entretenimento, participam na economia turística e suportam estruturas de segurança, fiscalização interna, compliance e prevenção.
Nada disto constitui argumento suficiente para justificar condições fiscais mais favoráveis. Constitui, porém, razão para reconhecer que a deterioração persistente da sustentabilidade económica de uma concessão pode produzir consequências que ultrapassam os seus acionistas.
Se um operador reduz investimento, adia modernização ou diminui atividades complementares porque a exploração perdeu capacidade financeira, os efeitos podem repercutir-se no emprego, no território, na qualidade da oferta e até nos recursos disponíveis para determinadas funções de controlo e proteção.
A relação não é automática. Uma empresa pode atravessar dificuldades por razões de gestão, realizar investimentos inadequados ou não adaptar suficientemente o seu modelo, independentemente da fiscalidade. Do mesmo modo, uma redução de encargos não garante que os recursos libertados sejam aplicados em modernização, proteção dos jogadores ou melhoria das condições de trabalho.
É precisamente por isso que a discussão deve ultrapassar a alternativa simplista entre manter ou reduzir impostos. Uma eventual revisão das condições económicas pode ser associada a objetivos públicos concretos e a obrigações verificáveis, permitindo que alterações nas contrapartidas sejam avaliadas em função dos resultados que se pretende obter.
Neste sentido, rever o equilíbrio de uma concessão não significa necessariamente diminuir a exigência do Estado. Pode significar redefinir a forma como essa exigência é exercida.
Comparar regimes exige comparar mais do que taxas
A coexistência entre casinos territoriais e operadores online tornou particularmente frequentes as comparações entre a tributação aplicável aos diferentes segmentos. Essas comparações podem ser úteis, mas tornam-se enganadoras quando se limitam às taxas nominais.
Os modelos económicos não são idênticos. Um concessionário territorial suporta uma infraestrutura física de grande dimensão, obrigações contratuais específicas e encargos associados à exploração de uma zona de jogo. Um operador online possui outra estrutura de custos e opera através de um regime de licenciamento que não lhe atribui uma concessão territorial equivalente.
A existência de regimes diferentes não constitui, portanto, em si mesma, uma distorção.
A questão relevante é saber se essas diferenças continuam justificadas pelos direitos atribuídos, pelas obrigações assumidas e pelos objetivos regulatórios prosseguidos em cada segmento.
À medida que as fronteiras entre mercados se tornam menos nítidas, esta avaliação torna-se mais importante. O consumidor não organiza necessariamente as suas escolhas segundo as categorias jurídicas utilizadas pelo regulador. Pode distribuir o seu orçamento de jogo entre produtos sujeitos a regimes profundamente diferentes.
A coerência regulatória exige, por isso, uma visão do mercado que ultrapasse cada segmento isoladamente. Não para tornar idênticas atividades que possuem características diferentes, mas para compreender os efeitos que os diferentes regimes produzem quando essas atividades passam a disputar a mesma procura.
É neste contexto que a questão fiscal dos casinos territoriais adquire uma dimensão que ultrapassa a simples comparação de taxas.
O caso Estoril Sol torna visível um problema mais amplo
As dificuldades financeiras da Estoril Sol não podem ser explicadas por uma única variável. Os capítulos anteriores mostraram precisamente por que razão seria inadequado fazê-lo.
O mercado transformou-se, a procura fragmentou-se, o jogo online cresceu, a relação entre os casinos Estoril e de Lisboa alterou a geografia da oferta do próprio grupo e uma grande infraestrutura territorial enfrenta hoje condições económicas diferentes das que estiveram na origem do seu desenvolvimento. Esta transformação continua, aliás, a produzir efeitos no próprio mercado português. Em julho de 2026, a CIRSA anunciou a aquisição de uma participação maioritária na Sociedade Figueira Praia, proprietária e operadora do Casino Figueira, integrando essa presença territorial numa estratégia omnicanal que já incluía a operação online CasinoPortugal.pt. Em setembro, foi anunciado um acordo para a incorporação da CIRSA na Lottomatica, operação ainda sujeita às aprovações necessárias. A evolução é recente e os seus efeitos em Portugal permanecem por determinar, mas ilustra como a concorrência no setor tende crescentemente a combinar escala internacional, presença territorial e operação digital. As decisões de gestão, a estrutura de custos, os investimentos realizados e a capacidade de adaptação pertencem igualmente à análise.
A fiscalidade deve ser colocada dentro deste conjunto, e não acima dele.
Contudo, o caso Estoril Sol torna particularmente visível a necessidade de compreender se o enquadramento económico das concessões acompanhou suficientemente a transformação do mercado. Quando um operador que explora ativos históricos e de grande dimensão enfrenta simultaneamente concorrência proveniente de canais que não existiam quando o modelo concessionado foi desenhado, a relação entre exclusividade e contrapartida deixa de ser uma questão meramente teórica.
Isso não significa perguntar se o Estado deve aliviar financeiramente a Estoril Sol. Uma política pública não deve ser desenhada em função das necessidades circunstanciais de uma empresa específica.
A pergunta é mais abrangente: o regime atualmente aplicado às concessões territoriais continua a refletir adequadamente o valor económico dos direitos concedidos e as condições concorrenciais em que esses direitos são exercidos?
Responder exige olhar para todo o setor.
Rever um modelo sem escolher previamente o resultado
Uma revisão séria do regime não deveria começar por estabelecer que os concessionários devem pagar menos, da mesma forma que não deveria partir do pressuposto de que qualquer alteração representaria uma cedência injustificada à indústria.
O primeiro passo teria de ser determinar aquilo que mudou.
Seria necessário avaliar o valor económico atual das concessões, a evolução da procura, a estrutura efetiva dos encargos, o impacto dos diferentes regimes de jogo, os investimentos exigidos, a duração das concessões e as funções económicas e sociais associadas aos casinos territoriais. Só depois dessa avaliação seria possível determinar se existe efetivamente um desfasamento e, caso exista, qual a resposta adequada.
Essa resposta poderia não consistir simplesmente numa redução fiscal. Poderia envolver uma redistribuição das contrapartidas, alterações na sua estrutura ou a associação de determinados incentivos a investimentos concretos em modernização, proteção dos jogadores, prevenção do branqueamento de capitais, eficiência das operações, qualificação dos trabalhadores ou valorização turística e cultural dos territórios.
O resultado deveria depender do diagnóstico.
Esta sequência é particularmente importante num setor como o jogo, onde interesses públicos e privados se cruzam de forma intensa. Uma revisão que começasse pela solução correria o risco de ser interpretada como resposta aos interesses de uma das partes. Uma revisão que começasse pela avaliação do mercado permitiria discutir o problema a partir de critérios verificáveis.
É também este o princípio que temos procurado seguir ao longo deste Caderno.
Uma questão de coerência regulatória
O caso da Estoril Sol trouxe para a atualidade problemas financeiros concretos, mas a discussão que suscita pode revelar algo mais profundo sobre o mercado português.
O modelo de concessões territoriais foi construído numa época em que a escassez da oferta legal, a proteção geográfica e a necessidade de deslocação conferiam elevado valor económico aos direitos atribuídos pelo Estado. Uma parte dessas características permanece. Outra transformou-se profundamente.
A dificuldade está precisamente em não confundir continuidade jurídica com continuidade económica.
A concessão continua a impedir que outro casino se instale livremente na mesma zona. Esse direito possui valor e deve ser considerado. Mas o concessionário já não opera num mercado onde a fronteira territorial limita de forma equivalente o conjunto da concorrência. Parte dessa concorrência chega hoje ao consumidor por canais que a geografia da concessão não consegue excluir.
A discussão sobre fiscalidade e contrapartidas deve partir desta realidade e não da defesa prévia de qualquer resultado.
Se uma análise rigorosa demonstrar que o equilíbrio atual continua proporcional ao valor dos direitos atribuídos e às obrigações exigidas, haverá razões para o preservar. Se demonstrar um desfasamento estrutural, haverá razões para o rever. E se revelar que o problema reside sobretudo na adaptação dos próprios operadores, a resposta não deverá ser procurada na fiscalidade.
O interesse público não está em garantir antecipadamente nenhuma destas conclusões. Está em dispor de um modelo capaz de as distinguir.
É talvez neste ponto que o caso concreto da Estoril Sol presta um serviço mais amplo à discussão sobre o jogo em Portugal. As dificuldades de uma empresa podem ser conjunturais ou resultar de decisões que lhe são próprias. Mas podem também tornar visíveis tensões estruturais que permaneciam menos evidentes enquanto o mercado proporcionava margem suficiente para as absorver.
Compreender qual destas hipóteses corresponde melhor à realidade exige agora abandonar, por momentos, a análise do mercado e olhar diretamente para os números.
Síntese
O modelo português de concessões territoriais assenta historicamente numa relação entre direitos de exploração protegidos e contrapartidas públicas. A transformação do mercado não eliminou juridicamente essa proteção, mas alterou o contexto concorrencial em que ela produz valor económico.
A expansão dos jogos sociais e, sobretudo, o desenvolvimento do jogo online permitiram que outras ofertas passassem a disputar a procura sem necessidade de se instalarem fisicamente nas zonas concessionadas. A exclusividade jurídica permanece, mas isso não permite concluir automaticamente que o seu valor económico permaneceu inalterado.
Avaliar a adequação da fiscalidade e das restantes contrapartidas exige, por isso, compreender o valor atual das concessões, a estrutura das obrigações impostas e as condições concorrenciais efetivas. Uma eventual revisão não deveria partir da intenção de favorecer os concessionários nem da decisão prévia de preservar o modelo existente, mas de uma avaliação da sua proporcionalidade e coerência regulatória.
O caso Estoril Sol torna esta discussão particularmente atual, mas a questão ultrapassa a empresa. Diz respeito ao próprio modelo português de exploração territorial do jogo.
Uma questão para reflexão
Se a proteção territorial continua juridicamente intacta, mas já não impede que outras formas de jogo disputem a mesma procura, qual é hoje o valor económico efetivo da exclusividade concedida pelo Estado?
Continuação
Nos capítulos anteriores procurámos compreender o contexto em que a Estoril Sol desenvolve atualmente a sua atividade. Analisámos a transformação do mercado, a escala dos ativos territoriais, a relação entre o físico e o digital e, agora, o equilíbrio económico subjacente ao modelo de concessões.
No Capítulo VI, essa análise estrutural encontrará finalmente os resultados financeiros da empresa.
O objetivo não será procurar nos números a confirmação de uma tese construída antecipadamente, mas perceber o que as contas da Estoril Sol efetivamente demonstram, quais os fatores que ajudam a explicar a sua evolução e, igualmente importante, aquilo que a informação disponível não nos permite concluir.
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